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✪ 占少华
新加坡南洋理工大学社会科学学院社会学系
✪ 王清华
南京大学新闻传播学院
【导读】近日，国家统计局发布的报告显示：2023年粮食产量达到13908亿斤，比1949年增加1万多亿斤，增长5.1倍；粮食单产大幅提升，2023年全国粮食单产389.7公斤/亩，比1949年增加321.1公斤/亩。有评论指出，75年来的粮食增产，可见从战略上确保粮食安全日益成为我国的政策重点。回顾历史，在粮食安全战略的实践中，中国“入世”可谓是一个关键转折。彼时，很多学者担心中国的农业及粮食生产受到冲击，“狼来了”的焦虑普遍蔓延。
本文指出，对中国加入WTO的担忧，夸大了全球自由市场的作用，忽视了国家的重要性。据估计，2008~2017年，国家向农业农村累计投入了十万亿元，之后继续以每年一万亿至两万亿的规模向农村投入。与此同时，这些顾虑低估了中国食品消费转型升级的幅度，及其产生的对农产品的庞大市场需求。一旦过度强调发达国家的影响，也就在一定程度上忽略了中国与南方国家的关系。从2000年至2020年，由于中国和非西方国家特别是全球南方国家的贸易快速增加，中国从美国、加拿大、欧盟、澳大利亚和新西兰等国的粮食和农产品进口从56亿美元增长到520亿美元，但这在中国进口中的占比从61%大幅下降到32%。正是因为我国粮食产量的增加，减少了与低收入国家在国际市场上对粮食进口的竞争，为中国与其他南方国家在粮食安全上的合作奠定了良好基础。
本文指出，“入世”以来，中国食物进口的大量增加没有使中国完全依赖于出口国家，反而在一定程度上增加了中国在全球食物体系中的话语权。一个典型例子是，农产品进口成为中美贸易谈判中的重要筹码。当前，中国已构建起粮食安全的全球化战略：通过从拉美、俄罗斯、东欧和东南亚等国进口，粮食与农产品的进口多源化；从港口、仓库、加工、物流运输等有形设施，以及贸易网络、生产供应链等无形设施方面，加强粮食与农产品进口的海外基础设施建设；近些年，中国在农业研发上的投入已超过美国，意味着通过研发、购买和转让掌握现代农业科技的步伐加快；鼓励海外农业投资；参与并影响全球粮食体系的治理；将国内的粮食生产维持在一个较高的水平上。
本文原载《文化纵横》2024年6月刊，原题为《走出“全球化陷阱”——中国粮食安全战略转型与全球食物体系重构》，仅代表作者观点，供读者参考。
走出“全球化陷阱”
——中国粮食安全战略转型
与全球食物体系重构
2001年11月，经过多年的谈判，中国正式加入世界贸易组织。虽然今天普遍将“入世”视为中国经济高速增长及崛起的重要转折点，但当时各种讨论对经济全球化的前景却并不乐观，尤其在农业生产及粮食安全领域。至21世纪初期，“华盛顿共识”及新自由主义全球化已在世界实施了近二十年时间，然而对很多发展中国家来说，全球化不但没有带来经济发展，还造成了增长停滞、外债高筑，甚至是经济危机（例如1997年东亚金融危机）。一些学者认为，全球化带来的也可能是陷阱而非机遇。
20世纪90年代末，中国的农业以小农生产为主，每个农户的平均耕地规模只有0.4公顷，人均0.13公顷；9亿多人靠农业收入过活。与此同时，农业农村出现了严重的“三农”问题：农村社会凋敝，农民负担重、收入低，农业增产增收困难。粮食生产从1998年开始连年减产，到2002年只有4.3亿吨，比1997年下降了30.1%。与此同时，为了积极推进“入世”，中国在农业谈判上做出重大让步，同意对农业的直接补贴不超过农业产值的8.5%，同时须向国外资本开放包括粮食在内的农资市场，在短时间内降低农产品进口关税。例如，2000年，中国大豆关税从114%大幅降至3%，直接导致进口量从1999年的430万吨猛增至2003年的2070万吨，短短四年内增长了近四倍。在这种情况下，很多学者担心中国的农业及粮食生产会因“入世”受到冲击，影响中国农业形势与粮食安全形势。一时间，“狼来了”的焦虑普遍蔓延。
“入世”的确深化了中国与全球食物体系的融合，使得食物进出口额都发生了显著增长，其中进口增速远高于出口，这意味着中国的粮食安全形势发生了根本性的改变。但是，“入世”20年后，中国的农业生产与粮食体系并没有崩溃。从2004年开始，中国粮食连年增收；从2017年开始，中国粮食产量连续7年超过6. 5亿吨。中国食物进口的大量增加也没有使中国在食物供给上完全依赖于出口国家，反而在一定程度上增加了中国在全球食物体系中的话语权。一个典型的例子是，农产品进口成为中美贸易谈判中的重要筹码。另外，由中国推动的“一带一路”建设加强了亚欧非国家的基础设施和商业联系，构建了农业投资的新空间，在一定程度上重组了农业商品供应链和贸易路线。美国学者菲利普·迈克迈克尔（Philip McMichael）据此认为，继19世纪的英国与20世纪的美国之后，一个以中国为中心的全球食物体制可能正在形成。
过去20年中国农业与粮食安全的发展至少引出三个问题：第一，为什么中国的农业与粮食生产能够成功地走出全球化陷阱？第二，中国粮食安全战略的全球化转型具有什么特点？第三，中国粮食安全新战略对“南南关系”有何影响、中国的粮食安全模式对南方国家有什么意义？
本文将分别讨论上述三个问题。我们的主要观点是：“全球化陷阱”的论述具有重大的理论缺陷，不能够完全解释中国的发展道路。在过去20多年内，中国粮食安全形势的最主要特点是全球化战略转型，而这种转型成功的基础是国内高水平的粮食生产。这既不同于之前在全球食物体系中处于霸权地位的英国、美国，也不同于极端依赖进口的其他东亚国家如日本、韩国。中国粮食安全的全球化战略在一定程度上促进了全球食物体系的重构，提升了南方国家在食物体系中的地位，减弱了西方农产品出口国对全球食物体系的控制。
▍“全球化陷阱”及其理论局限
“全球化陷阱”这一概念兴起于上世纪90年代。1996年，德国《明镜》杂志的两位记者出版了《全球化陷阱——对民主和福利的进攻》（以下简称《进攻》）一书，该书随后被翻译为20多种文字，并于1998年介绍到中国。2000年1月，韩德强出版《碰撞——全球化陷阱与中国现实选择》（以下简称《碰撞》），当时正值中国“入世”之际，《碰撞》一书将有关“入世”与新自由主义全球化的争论推向高潮。
“全球化陷阱”指：融入全球化进程并没有给很多国家带来繁荣与经济发展，而是造成了严重的经济社会问题，包括经济衰退、失业率上升、社会不平等加剧，甚至经济危机。“全球化陷阱”糅合了发展经济学、国际金融、跨国资本、依附理论、马克思主义等多种理论观点，其主要内涵也随着使用情境的不同有所变化。例如，在《进攻》一书中，“全球化陷阱”更多指全球化带来的不平等与失业问题，论述重点是全球化对欧洲发达国家造成的问题。而在《碰撞》一书中，“全球化陷阱”更多指发展中国家在加入全球化过程中可能面临的冲击本土产业、失业率上升、社会动荡和经济危机等问题。
全球化的理论基础是自由市场与比较优势。支持全球化的观点认为，在全球化的背景下，开放贸易和投资能够促使资源在全球范围内更为有效的配置。通过国际贸易，各国可以专注于其具有相对优势的产业，实现资源的最优利用，从而提高整体生产效率。而主张“全球化陷阱”的学者则对自由市场与比较优势理论进行了批评。他们虽然认同不同国家在不同的生产领域具有比较优势，但国际资本或国外商品的进入会对发展中国家的国内产业产生不利影响。外国资本凭借雄厚实力会挤垮或排斥国内资本，同时国内的弱势产业或企业会因为国外商品的涌入而破产，产生严重的失业与贫困问题。另外，学者也指出市场经济并不是完全的自由与平等。在制定贸易规则和国际贸易的过程中，发展中国家往往处于相对弱势的地位，从而受到发达国家和跨国企业的剥削。所以全球化是发达国家的全球化，是跨国资本的全球化，是全球少数精英的全球化。
主张“全球化陷阱”的学者对中国的农业与粮食安全在“入世”后的形势非常悲观。一方面，中国在入世谈判中做出了巨大让步；另一方面，中国的小农经济与很多发展中国家相类似：人多地少，劳动生产率低。这意味着“入世”将使得中国的小农直面包括美国在内的发达国家的大规模农业的竞争。由于中国的大米、小麦与玉米的价格都高于国际市场的价格，“入世”将带来外国农产品的大量进口，挤垮国内的农业生产并导致数以亿计的农民失业，由此引发社会动荡。韩德强在论述全球化以及“入世”对中国农业冲击时引用了著名农业专家温铁军和陈锡文的观点，二人都对“入世”后农业的前景表示了担心。
“全球化陷阱”理论通过强调保护关键行业、重视就业与不平等问题等问题产生了许多积极意义，也正确预测了“入世”与全球化将给中国农业带来的冲击，但它在对中国的农业生产与粮食安全趋势的判断上却有较大偏差。这是它在理论上的几个局限导致的。
第一，“全球化陷阱”在一定程度上夸大了全球自由市场的作用，忽视了国家在全球化中所扮演的重要角色。与很多发展中国家不同的是，中国拥有一个强大的政府，在面临国际竞争时有意愿、有能力出台促进产业发展的政策。就农业与粮食安全来讲，中国经济改革开放后三十年的快速增长使国家有能力对农业进行补贴，这种补贴提高了农民收入，促进了农业生产，大大减缓了“入世”对中国农业带来的冲击。据估计，2008~2017年，国家向农业农村累计投入了十万亿元，之后继续以每年一万亿至两万亿的规模向农村投入。与此同时，中国政府提出“农业走出去”战略，加大在海外的农业投资。这些投资使得中国能够更好利用全球市场来保障粮食与农产品的供给。
第二，“全球化陷阱”低估了中国食品消费转型升级的幅度及其产生的对农产品的庞大市场需求。随着经济的高速增长以及生活的改善，中国的食品消费结构发生了很大改变，膳食结构逐渐由过去以谷物为主过渡到了以肉蛋奶为主。黄宗智经测算后发现，80年代中国人膳食结构中粮食、蔬菜和肉食的比例为8∶1∶1，而到21世纪第二个十年，这个比例变为4∶3∶3。这大大增加了市场上对粮食与农产品的需求，因为以肉食为主的膳食结构需要消耗大量的粮食，特别是饲料粮（例如大豆与玉米）。经国家统计局的数据测算，2000年中国人均消费粮食（包括直接消费和转化为其他食品的间接消费）365公斤，而在2022年为588公斤，增长61%。所以，中国在大量进口粮食的同时，国内依然有增产空间。这也是近二十年粮食国内生产与粮食进口双向增长的主要原因。
第三，“全球化陷阱”过度强调了发达国家对中国的影响，一定程度上忽略了中国与南方国家的关系。在论述中国与发达国家特别是美国的关系时，“全球化陷阱”借鉴“依附理论”，并认为发达国家与发展中国家（包括中国）构成了“中心—外围”的依附关系。就农业与粮食安全来讲，粮食的大量进口将使得中国依附于发达国家，从而被后者所支配与剥削。这种论述忽视了近20年来中国与其他南方国家贸易关系的强化，使得中国粮食进口的来源日益多样化，这在很大程度上削弱了对欧美发达国家的依赖。
▍中国粮食安全全球化战略的形成过程与主要内容
1994年，莱斯特·布朗（Lester Brown）发表了《谁来养活中国》的报告。为了减轻对国际形象的负面影响，中国政府承诺了95%的粮食自给率。中国对粮食的定义比较广泛，包括谷物（大米、小麦、玉米等）、豆类和薯类。在1995~2007年，中国成功将粮食自给率稳定在95%以上。但随着“入世”后关税降低，从国外进口的食品品种和数量不断增加，尤其是大豆进口逐年增加。与此同时，中国人口对资源型食品（如肉类、乳制品、糖和水果）需求的增长也推动了食品进口增长。2008年，中国粮食的自给率降到了95%以下，随后粮食自给率继续降低，并在2020～2022年下降到82%左右（图1）。
由于继续保持95%的自给率的目标已经不切实际，同时国内对粮食与其他农作物的需求持续增长，所以2008年后国内呼吁放弃粮食自给并增加进口的呼声日益高涨。在2013年底召开的农村工作会议上，中央政府最终调整了原来的粮食自给政策，提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。“适度进口”首次被确定为中国粮食安全战略的组成部分，强调积极利用全球市场和海外农业资源以满足不断增长的国内粮食需求。2014年，中央调整了粮食自给的范围，将其限定于谷物（即大米、小麦和玉米），做到“谷物基本自给，口粮（大米和小麦）绝对安全”。新的粮食政策强调粮食进口的重要性，但是并没有放松对国内粮食生产的要求。尤其是近几年来，国家一直强调要将粮食的产量维持在6.5亿吨以上，以应对外部市场的风险和不确定性。
粮食新战略的另一个重要特点是鼓励并支持涉农企业在海外进行投资。2006年，中国政府提出 “农业走出去”策略，并在同年召开的中非合作论坛北京峰会上将农业确定为优先合作领域。最近10年来，政府不再强调直接投资农业生产环节，而是强调全产业链投资，包括研发、生产、加工、储运、市场营销等，更深入地融入全球市场。同时，“农业走出去”和“一带一路”倡议相结合，加强了对“一带一路”共建国家的农业投资，建立海外农业投资示范园，以增加这些国家的农业生产并开拓新的贸易路线。
通过20多年的探索与实践，中国粮食安全战略实现了全球化转型。需要指出的是，全球化的粮食战略虽然将利用海外农业资源放在非常重要的位置，但这个战略却是以高水平的国内粮食生产为基础的。有了国内粮食生产的保障，中国才可能有空间来调整进口的种类和数量，并在农产品交易中获得有利地位。中国的全球粮食安全战略包括以下六个组成部分。
第一，粮食与农产品进口的多源化。中国除了继续从传统的农业出口国（大多数为西方发达国家，如美国、加拿大、欧洲国家和澳大利亚等）进口粮食以外，还从新兴出口国家例如拉美国家、俄罗斯、东欧国家和东南亚国家等进口。进口的多源化降低了中国粮食进口的风险，并一定程度上改变了全球食物体系。
第二，加强粮食与农产品进口的海外基础设施建设。这些基础设施既包括港口、仓库、加工、物流运输等有形的物理基础设施，也包括贸易网络、生产供应链等无形设施。“一带一路”倡议提出后，海外基础设施建设成为中国粮食全球战略的重要组成部分。
第三，通过研发、购买和转让掌握现代农业科技。农业科技在中国粮食战略中占有重要地位，近些年，中国在农业研发上的投入已超过美国。除了发展自身农业技术，中国也通过收购大型的农业企业来获得和控制专业技术知识，2016年中国化工收购先正达就是一个典型的例子。
第四，鼓励海外农业投资。作为主要粮食进口国，扩大海外投资并提高其他国家的粮食产量对中国的粮食安全形势有利。这是因为粮食供应的增加使得中国能从更多的国家进口粮食，同时减轻粮食进口国之间的竞争。
第五，参与并影响全球粮食体系的治理。中国一直积极参与全球粮食安全治理，参与并发起了多项国际粮食合作协议。中国也积极向其他发展中国家提供援助计划，改善双边农业合作关系。此外，另一个重要策略是培育具有全球影响力的农贸企业，例如中粮，以提高在全球粮食系统中的影响力。
第六，将国内的粮食生产维持在一个较高的水平上。高水平的国内生产增强了中国在国际粮食市场上的议价能力，同时降低了进口减少或中断对国内造成冲击的风险。
▍全球食物体系的重构与“南南”合作
在过去20多年内，全球食物体系处于一个转型重构期，这个结构性变化与中国粮食安全战略的全球化转型是相辅相成的。也就是说，中国粮食安全的战略转型受到全球食物体系中其他力量的影响，这一转型也促成并加速了全球食物体系的重构。目前，全球食物体系重构呈现出以下三大特点。
首先，全球食物体系多极化形成，西方国家对全球食物体系的控制减弱。中国和新兴市场国家成为全球食物体系中的重要力量。根据联合国粮农组织2018年的数据，从2000年到2016年，世界农产品贸易额增长了三倍多，远快于世界GDP的增长。新兴经济体的供需扩张是这一现象背后的主要动因。其中中国占世界粮食进口的份额从2.3%增加至8.2%，印度、印度尼西亚和俄罗斯等其他新兴经济体的总份额从3.4%增加到5.2%。新兴经济体在全球出口市场中的比重也在扩大，巴西、中国、印度和印度尼西亚在粮食出口中的总份额从8.5%增加到14.5%。相反，美国、欧盟、日本、澳大利亚等发达国家的进出口比重却在下降。
其次，新兴“农业国家”的兴起，成为全球食物贸易及农业投资中的重要力量。全球农业国家的兴起为中国的农产品进口提供了更多的来源，同时新兴农业国家也成为中国农业海外资本投资的重点地区。从地域上看，中国农业对外直接投资主要集中在亚洲和欧洲，一小部分流向了非洲。中国企业通常投资其他国家具有比较优势的食物。在印尼和马来西亚，中国公司投资的是棕榈油，而在缅甸、老挝和柬埔寨则是橡胶、甘蔗、水稻和玉米等作物。在中亚国家和俄罗斯，中国投资的主要农作物则是小麦、玉米和大豆等粮食作物。这些新兴农业国家为中国开拓海外投资市场提供了更多机会和条件。
最后，南方国家在全球食物贸易中所占的比重增加。1970～2000年间，非洲、拉丁美洲以及最不发达国家的农产品出口比例下降或停滞不前，然而新世纪以来，全球南方在世界农业食品出口中的份额显著增加，这与新兴经济体的崛起密切相关。2000~2015年间，中低收入国家的农产品出口占全球农产品贸易额的比例从9.4%增加至20.1%。与此同时，“南南贸易”的权重也呈现出增加的态势。2000年，中低收入国家41.9%的食品管理进口来自其他南方国家，2015年这一数字增加到54.4%。在出口方面，从2000年的不到40%增加到2015年的一半以上流向其他南方国家。在全球南方国家贸易合作中，中国起到了至关重要的作用。南方国家之间粮食与农产品贸易的扩大，既是中国进口多样化的原因，也是中国进口多样化的结果。中国在大豆、肉类（尤其是牛肉）和乳制品方面仍然依赖西方主要出口国，但它已经在新兴市场国家和其他南方国家找到了新的供应来源。中国对水果、蔬菜、坚果和水产品等副食品的需求不断增长，为南方国家提供了新的出口市场，增加了南方国家在食品出口中的市场份额。
所以，中国的粮食安全战略的全球化转型加快了全球食物体系的重构，增强了全球南方国家在世界食物体系中的位置，在一定程度上减少了西方国家对全球食物体系的控制。从2000年至2020年，中国从五个主要西方实体，包括美国、加拿大、欧盟、澳大利亚和新西兰，进口的粮食和农产品从56亿美元增长到520亿美元，但是，这五个实体在中国进口中的比重则从61%大幅下降到32%（图2）。原因是中国和非西方国家特别是全球南方国家的粮食与农产品贸易快速增加。例如，中国与东盟在2002年签署了自由贸易协定，这使得中国与东南亚国家之间的农产品贸易从2000年的92亿美元增加至2020年的1610亿美元，增长了近17倍。2019年，东南亚在中国进口粮食与农产品的实体中排名第二位（仅次于巴西），领先于欧盟、美国和澳大利亚。表1显示了2019年中国主要粮食与农产品来源国和地区。数据显示，南方国家与新兴市场国家（例如巴西）成为中国进口粮食与农产品的主要来源。
需要指出的是，虽然《谁来养活中国》成功预言了中国进口的增加，但是它对中国粮食产量减少的预言却是错误的。正是因为国内粮食产量增加，中国的粮食进口并没有威胁到低收入国家的粮食安全。国内粮食的高产量可以减少与低收入国家在国际市场上对粮食进口的竞争，尤其是在主粮（大米和小麦）方面。这也为中国与其他南方国家在粮食安全上的合作奠定了良好基础。从这一点来讲，保证国内粮食的高产对维持中国粮食安全的全球战略至关重要。因为它一方面增强了与粮食出口国尤其是西方国家的谈判能力，另一方面也让中国的全球化措施包括海外农业投资、“一带一路”的基础设施建设拥有一个相对稳定的国际环境。
▍中国粮食安全战略面临的挑战
中国粮食安全的全球战略使中国走出了“全球化陷阱”，但是长期维持这种战略需要克服来自国内外两方面的挑战。
（一）内部挑战
中国粮食安全的全球战略需要将国内粮食生产保持在一个较高的水平上。近年来，中央政府提出将国内的粮食产量保持在6.5亿吨以上。但从长远来看，这并不是一项容易实现的目标。原因包括以下几个方面：
第一，工业化与城市化对农业资源包括耕地及水资源的挤占。20世纪90年代以来，随着工业化与城市化的深入，经济增长与粮食生产之间的矛盾愈演愈烈。这是因为农业，特别是粮食生产，比工商业活动的利润要低得多。因此，地方政府倾向于将土地和水等资源分配给城市建设和工业部门而不是农业。1990～2010年，沿海省份的城市建设和工业用地面积翻了一番，从25600平方公里增加到49700平方公里。也就是说，近240万公顷农田和其他土地被转为非农业用途。沿海省份以前是中国粮食作物的主要产地，但在过去20年里粮食产量急剧下降。这使得粮食产地的重心向北方、向内地省份（包括内蒙古与西北）转移，给这些地区带来了很大的环境压力。
第二，主粮生产与农民增收之间的矛盾。粮食生产带来的经济效益远远不如种植蔬菜、水果等经济作物。根据相关测算，2016～2020年间，如果将主粮平均综合收益视为“1”，那么该时期种植蔬菜的综合效益是39.2，水果的综合收益为26.85。这种收益上的差异要求政府必须建立多元化的增收机制，完善粮食生产者的利益补偿机制，从而使种粮农民的收入能持续稳定地增长。
第三，农产品出口与主粮生产之间的矛盾。中国是世界主要的粮食出口国。据联合国的数据，2020年中国农产品出口值达到740亿美元，排名世界第四，仅次于欧盟、美国和巴西。中国主要出口水果、蔬菜、水产品等劳动力密集型农产品。农产品出口减少了中国在国际贸易上的逆差，提高了农民收入，但也挤占了大米、小麦、水稻等主粮生产所需的土地与劳动力资源。因此在资源分配上，需要在出口与主粮生产之间保持平衡，既要做到“粮食基本自给、口粮绝对安全”，又要支持具有出口优势的农产品。
（二）外部挑战
与19世纪的英国和20世纪的美国不同，中国不能通过殖民主义或者全球霸权来攫取海外农业资源，中国在海外的农业投资与合作必须经过所在国政府的同意。所以，中国对外的农业投资主要流向与中国保持良好外交关系的国家，包括部分东南亚国家（如新加坡、印尼、缅甸、老挝和柬埔寨）、俄罗斯、部分东欧中亚国家、瑞士、部分拉美国家（如巴西和委内瑞拉）。当外交关系恶化时，农业投资将首先受到影响。澳大利亚就是一个典型的例子。2015年中澳自由贸易协定签订以后，中国在澳大利亚的农业投资快速增长。但2018年两国关系紧张后，中国在澳大利亚的农业投资直线下降。在所谓的“中国威胁论”的国际舆论下，一些南方国家也对来自中国的投资采取了限制。
另一个外部挑战是国际农产品市场的波动对中国农产品进口的影响。2008年全球粮食危机以后，国际农产品市场的波动幅度明显增加。而新冠疫情和俄乌战争的爆发也对农产品市场产生了较大的冲击。这种外部市场的不确定性势必会增加中国进口粮食的风险。气候变化也会影响粮食进口。由于中国粮食供应的全球化，在世界其他地方发生的农业自然灾害也会对中国的粮食安全造成影响。
本文原载《文化纵横》2024年6月刊，原题为《走出“全球化陷阱”——中国粮食安全战略转型与全球食物体系重构》，仅代表作者观点，供读者参考。
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